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PPP模式让“晒太阳”的产城融合项目活起来

发布时间:2019/2/19 点击数:49442

最近几年来,随着经济和城市的发展,产城融合这一概念逐渐进入公众的视野。产城融合是在经济转型发展大背景下,发展出来的一种新型模式。产城融合是指城市与产业的结合,以城市为基础来承载产业空间与发展产业经济,以产业为保障进而驱动城市更新,进一步提升城市的价值,达到产业、城市、人口之间的互为依托、相互融合、高效发展模式。

目前,产城融合模式已经在很多地方得到了良好实践,取得了可喜的成果。但是在现实中也仍然存在一些问题,需要进一步加以探索研究与总结提升。例如,有个别的产城融合项目,就是在那里圈了一块地,也许是把大的框架和基础设施建好了,但是里面空空的没啥具体内容,有业内专家形象地将其比喻为“是在晒太阳”。

产城融合项目的投融资模式比较复杂

“只有基于人的真实需求所进行的功能安排、设施统筹和制度设计,才能真正引导城市功能、效率及生活质量的不断提高,从而实现真正意义上的产城融合。”中国城市规划设计研究院城乡治理研究所所长杜宝东指出,产城融合不能仅停留在形式上,而应回归到“以人为本”的价值导向上。只有基于人的真实需求所实现的融合才是真正的融合,才会走向正确的方向。

国家发展改革委投资研究所体制政策研究室主任吴亚平日前表示,产城融合属于一个城镇的融合开发项目,是推进新型城镇化发展的重要载体。其类似于片区的综合性开发,涉及到区域的综合开发,其具有很多功能。首先,产业是基础,一定要赋予产业功能。第二,要具备城镇功能,这样才能融合。第三,要有人住,一定要提供生活和生产的功能。第四,要有生态,不能光是城市、产业,还要具备宜居的功能。因为产城融合项目融合了多种功能,所以一定程度上,产城融合投融资模式也比较复杂。

针对产城融合项目的投融资模式,吴亚平认为有如下几个要点值得加以关注:

一是项目本身的可行性、必要性、技术可行性、经济合理性以及风险可控性等,都要引起人们的重视。风险与收益要具备,最重要的还是风险可控性。收益可能有大有小,但是能不能有收益,还需要用风险可控性来加以评估,这是比较重要的。

二是需要考虑项目投资主体。如果投资主体是城投公司,就要看城投公司的专业能力与信用;如果投资主体是社会资本方,就需要看社会资本方的专业能力、信用以及经营业绩和投融资能力等。

第三,政府信用支持。政府信用支持,包括很多种,像投资补助、付费或者是运营补贴等。如果项目现有的主体信用和资产信用还不够,那可以看第三个信用,即政府的信用支持。政府信用不是兜底,而是合规情况下的投资补助、运营补贴,以及风险上的分担。

谈到产城融合投融资模式的改革方向,吴亚平认为大致有三方面:一是由传统的公建公营模式,现在向着市场化方向走;二是完全私有化方式,这种方式现在也有,产城融合项目由企业来运作,比如说类似于特色小镇、城市综合类的项目,完全可以用私有化方式来做;三是。在当下防风险、去杠杆的新形势下,传统模式不具备条件,也没有优势;纯粹的私有化方式,相对来讲很小的项目或很小的开发可能能做,但稍微大一点真正做产城融合的项目,如果没有政府的支持则很难做。

产城融合项目采用PPP模式的三大理由

产城融合项目主要采取PPP模式,主要是因为PPP模式有它的比较突出的优势和长处。

吴亚平表示,PPP模式有融智的功能。PPP模式可以充分发挥社会资本在智力、人才方面的优势,有助于弥补政府在产城融合、运营全过程的条块分割和九龙治水的弊端。

PPP模式具备资源整合的功能。产城融合项目要有产业、城镇、生态的功能,为了完成三大类功能,涉及到各个行业部门,在此过程当中难以出现条块结合,各个部门建设步伐肯定是不一样的。但是,PPP模式是由社会资本全权负责,所以在资源整合方面,社会资本自己会考虑产业、城镇功能和生态功能应该怎样做,至少来讲,这三大功能在社会资本方的眼中要齐步走。

PPP模式具有融资功能。大家很清楚,融资还包括有资源,由社会资本方来投资,社会资本后面会跟上一大堆资源,包括产业资源、企业资源以及人才资源等,虽然是一个主体来做,但是后面有很多的资源。在PPP模式里,社会资本方,尤其是社会资本联合体,可能会带来很多的资源,而这种资源可以移植到产城融合的项目里。

在吴亚平看来,PPP模式的意义在于“花自己的钱,给自己办事”,产业项目基本上都属于这一类。从经济学上来解释,这种模式也是最有效率的。所以,我们看到“花别人钱给别人办事”的项目,干了几年就不行了,以建代为维护,过了几十年重新再申请政府投资,重新再建一次。归根结底,PPP是“花自己的钱,给自己办事”,这是最上心的也是最讲求效率的。

PPP是政府与社会资本合作,政府为什么要与社会资本合作?合作的核心是什么?站在投资人角度,投资人有怎样的诉求呢?“我认为有两点,一是要有合理的投资回报,二是要有风险控制机制,就是风险与收益相互匹配。政府帮助社会资本,达到风险与收益匹配方面要依靠政府的‘五资’,政府可以有资源、存量资产、资本层合作、政策(补贴、税收、土地)、资金。”吴亚平分析认为,仔细研究典型的模式,可以看出中要有专业的投资人,有足够的专业能力,这是第一位的。按照新的规定,投资相对合理,风险管控完善,这样的项目才是好项目。在现在的金融体系下,能够用的金融产品以及融资方式相对较多。比如,PPP专项债,这是国家发展改革委专门出台的PPP项目的融资品种,也包括项目收益债等,基本上也是特别适合性融资。

PPP模式是一个多赢的项目

中国际经济关系学会副秘书长朱学东表示,投资模式最好、最简便的还是PPP。PPP模式能够帮助政府减轻发展阻力,但是也要注意风险问题,因为现在防患金融风险是经济工作之首,应该加强信用体系建设,信用对于投资环境具有很大影响力。

谈到PPP项目的融资责任,吴亚平坦言:“不管政府是否占有股份,政府都不能担保,一担保就乱了,到底是不是政府的债,这就比较麻烦。即使政府占有股份,也不应该去做担保,在这方面金融机构不得要求政府及其所属部门出函担保。至于个别地市,人大出决议,这是违法的。人大批预算,人大常委会调整预算,对单个项目出决议,这都是有问题的。”

“最近,一些地方政府部门纷纷打电话来询问,是否PPP、投资基金都变成地方债务了?我说不是这样的,政策上是禁止地方政府借PPP、投资基金等变相融资。这句话的意思好像是PPP与投资基金都是变相融资,但其实这里真正指的是禁止借PPP、投资基金的交易模式变相融资。”吴亚平分析说,之所以有这些禁止,是因为PPP、投资基金里面的交易模式,变成了地方政府隐性债务。可以重点看一下PPP和投资基金的固定回报承诺如何认定,不参与运营,不承担运营风险,回报与项目本身收益无关,这不是找投资人,而是找融资。目前,很多地方也很关注融资平台转型。融资平台能不能作为地方的社会资本方?按规定来讲是可以转型,转型成一般的国有企业,或者商业类的国有企业,这是没问题的。PPP的初衷是要提高效率,建议本地国有企业有投资诉求的,可以作为小股东投资本地的PPP项目。本地国有企业如果有做大做强做优的诉求,要在PPP项目中搞变相控股,则是不值得提倡的。

建立部门联审机制,有助于提高决策的科学性,这也是非常重要的。联合评审机制首先要解决的是合规性问题,比如说税收政策能不能给,土地能不能出租,价格是否可以走市场定价,税收能否得到减免,等等。如果本地PPP是由发展改革部门牵头,则由发展改革部门与专业部门联审;如果由财政部门牵头,则由财政部门与专业部门联审。专业的人做专业的事,让各个相关部门就PPP实施方案提出意见,可以明确政府相关资源、资产以及包括土地、税收、价格在内的政策等,鼓励引入第三方评估。

在吴亚平看来,一个成功的PPP项目的标准是:政府出资不多,债务负担不重,10%空间是有的,有这样的支付能力。站在社会资本角度看,社会资本想要的投资回报获得相对稳定和可预期,做PPP不一定追求非常高的回报,最重要的是回报可以拿到。站在消费者与使用者的角度,付费与价格可接受,项目自身持续、安全运营,产出有保障,这也是PPP项目的目标。“当然,这些都需要靠项目信息公开透明、政府监管和社会监督有效。做好这些,个人觉得就该为这样的项目点赞了,这样的PPP项目应该算是一个多赢项目。”

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